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前8月地方债发行总体平稳 杜绝盲目无序举债
来源:经济日报  作者: 2017年09月19日 14:44
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[导读] 今年以来,地方政府债券发行节奏总体较为平稳,项目收益专项债券的推出,也为地方政府提供了更加有效的融资工具。与此同时,违法违规举债、盲目举债等问题依然存在。为此,中央不断加强对地方政府债务的监管,首提终身问责,并不断推动地方政府债券发行市场化

  前8月地方债发行总体平稳 杜绝盲目无序举债 

  今年以来,地方政府债券发行节奏总体较为平稳,项目收益专项债券的推出,也为地方政府提供了更加有效的融资工具。与此同时,违法违规举债、盲目举债等问题依然存在。为此,中央不断加强对地方政府债务的监管,首提终身问责,并不断推动地方政府债券发行市场化

  

 

  今年以来,地方政府债券发行保持平稳,地方债发挥了促进经济社会发展的重要作用。同时,中央不断加强地方政府债务管理,各级地方政府近期也采取多项措施强化风险防控和问责追责。

  如何看待当前地方政府债务风险?地方政府债务如何保持健康和可持续性,下一步发展重点在哪?就相关问题,记者采访了专家学者。

  前8月发行总体平稳

  今年以来,地方政府债券发行节奏总体较为平稳。根据年初通过的预算,2017年全国地方政府新增债券规模1.63万亿元,并同时继续发行置换债券。据评级机构中债资信统计,截至8月底,地方债发行规模为3.18万亿元,其中置换债1.9万亿元,新增债1.28万亿元;一般债1.81万亿元,专项债1.36万亿元。

  “随着财政部部署试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种,专项债券发行种类将更为丰富。三季度各地方已陆续开始发行土地储备专项债券和收费公路专项债券,其他类型项目收益专项债券年内也将陆续推出。”中债资信公用事业一部分析师邵威说。

  中央财经大学中国政府债务研究中心主任乔宝云认为,项目收益专项债券的推出,为地方政府提供了更加有效的融资工具,在控制地方政府债务风险的同时,有力促进了债券市场的发育。

  同时,乔宝云表示,国家通过预算法建立起规范的地方政府举债融资机制,意在“开前门、堵后门”,但在执行中出现了一些地方仍然违法违规举债融资的情况。

  比如,违法违规或变相举债屡禁不止。一些地方政府继续通过融资平台公司变相举债;一些地方PPP项目、政府投资基金存在回购合作方投资本金、承诺保底收益等变相举债行为;一些地方违规扩大政府购买服务范围,变相举债。

  此外,违法违规担保也时有发生。部分金融机构发放贷款时要求地方政府提供担保承诺,一些市县政府及其部门仍违法对融资平台公司发行的信托等金融产品出具担保函、承诺函。

  因此,对地方政府债务风险严格防控问题,被中央政治局会议、全国金融工作会议提到了前所未有的高度。比如,全国金融工作会议明确,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。

  “这反映出中央对加强地方政府债务监管的严肃态度,首次提到终身问责的说法,更是表明了中央严防地方政府债务风险的决心。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣说。

  严守风险防控底线

  “2015年后,地方政府债务规模及增速得到了有效控制,但是一些地方政府隐性债务的防控还存在一定问题。”邵威说。

  这些违法违规行为,隐蔽性强、管控难度大,如果任其发展,容易引发区域性系统性风险。今年以来,财政部多次发布相关文件对此规范,并通报了对多个地方违法违规融资担保的查处结果。

  “我国总体债务水平并不高,债务风险总体可控,但一些地方累积的隐性债务风险应引起高度重视。”乔宝云表示。

  实际上,各地已相继采取措施加强对地方政府债务风险的管控。比如,福建、贵州、四川、上海等省市陆续出台政府性债务风险应急处置预案,对去年底国务院办公厅印发的处置预案加以细化,里面不乏一些“硬措施”。

  “我国各地经济发展水平差异较大、情况复杂,不排除有地方政府出现债务违约现象。各地出台应急处置方案,有利于促进债券市场长期健康发展,避免出现市场恐慌。”郑春荣认为。

  今年以来,不少地方政府采取了撤销担保函的措施,尤其是8月份湖南省宁乡市发生撤回担保函事件,引起了社会广泛关注。郑春荣认为,撤回担保函事件反映了一些基层政府未能严格执行预算法,仍然存在违规担保和举债行为,今后还需要进一步严格管理、严厉处罚责任人,防止违规债务卷土重来。

  “预算法、担保法本来就禁止地方政府提供融资担保,因此担保函本身就是不合法的,地方政府和金融机构在当初也都清楚,只不过对此仍然存在政府兜底的‘幻觉’。”乔宝云说,撤销担保函的行为也应该有序开展,并根据个案情况依法处理。

  中债资信也认为,城投公司可以其自身土地、股权、应收账款等资产补充增信,或者地方政府通过成立担保公司补充增信等配套举措保障地方违规融资、担保的平稳整改。

  杜绝盲目无序举债

  地方政府债务如何保持健康可持续?如何有效防控风险?除了严格贯彻执行预算法等法律法规外,很关键的一点是地方政府要加快转变发展理念,不能走靠高负债拉动增长的老路,杜绝盲目、无序举债。

  “地方政府债务限额是国家根据宏观经济形势和防控风险需要确定的,必须严控地方政府债务增量,不能突破债务上限。地方政府应根据现实资金条件发展经济,提高资金使用效率,把好钢用在刀刃上。”乔宝云说。

  乔宝云认为,一些地方想依赖上级转移支付和下届政府来偿还债务,因此容易产生道德风险,盲目举债。“中央提出‘终身问责’,有助于在加强规范管理的同时,促进地方政府自律,避免道德风险。”他说。

  专家还普遍认为,应大力推动地方政府债券发行市场化。近日,财政部副部长刘伟在预算执行和库款管理专题工作视频会议上,谈到规范开展地方国库现金管理时称,严禁将国库现金管理与地方债发行“行政捆绑”,干扰地方债市场化定价机制。

  郑春荣表示,地方政府每年有大量的财政性资金以活期利息存在银行,不少银行希望争取到这笔存款,同时地方政府发行债券时希望中标利率低,因为这能反映地方政府信用好。“因此就出现了地方政府将财政存款与银行购买地方债捆绑的现象,这显然干扰了地方债市场化定价机制,对其他地方不公平。”他说。

  乔宝云认为,当前应该拓宽发行渠道,创造条件便利个人投资者购买地方政府债券,更好发挥市场作用。

  此外,目前一些地方的政府债务信息公开还存在一定随意性,透明度有待提升。“除了省级政府因发行地方政府债券有强制信息披露义务以外,一些省以下政府对地方政府债务的信息不够重视,加上这部分信息是新增信息,其信息披露的内容还不固定,因此信息披露情况较差。”郑春荣表示。

  中债资信表示,在推进地方政府债务置换、妥善化解地方存量债务的基础上,应进一步优化地方债的发行机制和交易机制,扩大地方债质押范围并适当上调抵质押率,以提高地方债的市场结构程度和流动性,在“堵旁门”的同时,不断完善地方债发行的正途,为规范地方政府融资、控制债务风险创造条件。

  “此外,还可以加强政府财政信息透明度,让投资者更加了解地方政府债务和还债情况,对于过度举债的地方政府和企业,揭示风险或者下调评级,通过市场化手段增加政府发债的成本和销售压力。”中债资信认为。(经济日报·中国经济网记者 曾金华)

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