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国企改革,如何不让个人中饱私囊?
来源:南风窗、上海证券报  作者:公子无忌 2015年09月15日 01:11
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  历史
  第一步,是1980年代末开始的“政企分离”大潮——国企巨头们从主管部委中分出来,进行独立的企业化运作,原有部委则只负责业务监管;接下来的一步,则是2003年国资委的成立,专门对国企履行出资人责任,并负责国企的监管。

  从形式上看,这两步改革时很成功的,国企系统实现了政企分离和“寡头竞争”。很多国企也在这样的浪潮中扭亏为盈。甚至世界500强中的中国企业名单,随便拉一拉都是国企的名字。
  按说都进了世界500强,利润和效益也都看得见,为什么还要改?这也是很多此前“观望”的国企的观点,认为既然是企业,那么只要是实现了盈利,就不需要进一步进行体制改革了。
  事实是否真的如此?著名学者周其仁做了细致的分析。
  他认为,企业的帐面利润并不完全是经济学范畴的利润,还可能是企业所占用资源的租金。央企占据的一些稀缺程度极高的资源,给谁占用,都会产生收益,因此并不代表企业的管理、体制完美无缺;同时,部分央企获得了高额利润,但所在的市场又不开放准入,这种“关门赚得的利润”,对整体经济的影响并非完全正面。
  同时,对于国企来说,其本质上属于全民,但巨额的帐面利润却大部分留存自己支配,没有在分配上回馈人民。而中石油等窝案则暴露出,拥有天量利润、资产和无处实际好处的某些央企,还是存在着巨大的寻租空间。
  因此,现在搞国企改革,其紧迫性并不亚于上世纪90年代的国企改革。如果当下的盈利国企不进一步从体制机制上改革,代价将不仅是一个经济部门的,也是国民经济全局性的;不但是经济的,也可能是社会的和政治的。
  腐败
  中国的国企,大大小小成千上万。大家的诟病,很多时候来源于其“独立王国”的构造,和不为外界所知的操作。而从上世纪80年代以来,“国有资产流失”就成了其中最被热衷的话题。
  在岛叔的所见所闻里,主要领导人就曾在一次内部讲话中发问道,上一轮国资改革,“肥了多少人”?因此,在今年的两会上,习近平说,“要吸取过去国企改革经验和教训,不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会”。
  在国务院发展研究中心研究员张文魁眼中,如何界定和防止国有资产流失,是此轮改革无法回避的政策问题,迫切需要国家出台更佳详尽的判定国有资产流失的司法解释。
  比如,我国《企业国有资产法》的规定中,对于关联交易的“关联方”的规定,主要还是借鉴了《公司法》和《证券法》的内容,将其界定为“本企业的董事、监事、高级管理人员及其近亲属”,以及“这些人员所有或者实际控制的企业”。但是在实践中,国企的很多关联交易都是下级向上级领导输送利益,以谋求政治升迁和保护,而不是和自己控制的公司交易。
  今天被媒体热议的中石油巡视整改报告已经证明了这一点——报告中,“利益输送”的第一条如此写道:“一些领导人员为了个人职务升迁’靠大树’,利用权力为他人攫取国家油气资源打开方便之门”。
  中纪委正在刊登今年首轮巡视的单位的整改报告。这一轮专项巡视,对象是26家行业领先的央企国企,涵盖石油、矿产、钢铁、通信、电力等重要领域。每一家,都称得上“巨头”。在改革方案发布的同时配发这些“巨无霸”的反腐整改,“治病”+“开刀”的意味已经非常明确。
  症结
  产权结构改革,是国企改革的基础。过去十几年中,国企改革的最重要问题,就是产权改革的模糊性、摇摆性。由此,也衍生出国企效率低下、甚至腐败等问题。
  一个小例子就能说明这个问题:公家的水龙头坏了,水流上几天几夜可能都没有人去管;但这要是搁在自己家,可能早都找人修好了。同样,喜欢逛超市的岛叔也发现,在一些国有超市,员工的工作状态、货物的摆放甚至是蔬菜的新鲜程度,很多时候跟国外品牌的便利店都存在着巨大的差距。
  窥一斑见全豹,此之谓也。而从去年起就成为热词的“混合所有制改革”,可以说就是应运而生。
  为什么要搞混改?就是为了限制腐败、提高效率。公司化的基础是合理的股权结构,这也是现代企业制度的基础。当不同利益的股东掌握着公司的最高权力,形成制衡,那么必然可以最大限度根治腐败,并且提高效率——毕竟,“股东会把自己的钱看好”。
  事实上,中国国企推行混合所有制,远比很多人想象得要早。上世纪末开始,就有很多国企在港股、A股甚至是美股上市,引入国外投资者,就是在搞混合所有制。但从目前情况来看,即便是已经上市的的国企,股东内部也很难形成真正制衡,因为国有股权占大头的局面很难改变。
  因此,一个吊诡的情况就出现了:不仅地方官员习惯性地观望混改,就连一向嗅觉敏锐的机构投资者,也对混改报以冷淡的态度。
  南风窗记者谭保罗如此描写2014年以来一些地方的混改模式:地方政府和私募基金在一级市场的协议转让,私募往往能获得控股权,然后对地方国企进行“大翻新”,在资产增值后转手或登陆二级市场,让股民接盘。这种混改模式,可以让国资在账面上获得可观的财务回报,但其真正价值却很难在交易中被发现。因为和二级市场的公开购买相比,“私下”转让的交易方式并不透明,缺乏竞价机制,这也是高层对当前混改的主要担忧。
  因此,如何把握混合所有制的股权结构尺度,就成为此轮国企改革的关键问题。
  有观点认为,需要引入非国有的大股东,最好使非国有大股东单独持股33.4%以上,或者与其他一致行动人共同持股33.4%以上,这样的股权结构才称得上实质性的混合所有制,而此前,通过上市等方式,引入分散性的非国有小股东,只能勉强算是名义性的混合所有制。其改革的方向,则是不断降低国有股的比例限定,引导国有股份不断地释放给社会上的投资者。
  同时,除了极少数涉及国家安全和国民经济命脉的大国企可以保持国有全资状态外,大多数国企可以试探多个国有机构持股的股权多元化。而对于广大的中小型国企,可以施行所谓多种放活的政策。
  透明
  防止国有资产流失和国企反腐,最可行的一条路是交易的透明化。
  政企分离之前40年,国企早已形成固有的利益分配格局。比如,在一些国企内部,每个层级的子公司都有单独的财务预算,一把手权力极大,人财物权一把抓,但上级却监督乏力。在此情况下,下级子公司成为腐败工具,就成了国企高管一套独特的腐败逻辑。在现有查处的国企腐败案中,许多腐败行为都发生在子公司,而腐败的主要模式则是由上级“授意”,再有子公司出面,贱卖或高价收购利益相关者的劣质资产,从而达到利益输送的目的。
  一般来说,场外交易的透明度最低,产权交易所稍高,而资本市场最为透明。但实际情况并非如此乐观——我国对资本市场的监管本身就不完善,特别是对关联交易的信息披露上还存在很多不足,这就给了“儿孙众多”的国企以更多的非法关联交易的机会。
  在国资采购领域中,同样腐败频现。有学者就致函全国人大常委会,建议修改完善《政府采购法》,将国有企业的部分采购纳入政府采购范围进行监管。这样,国企采购中使用财政性资金进行采购的部分,就可以使用政府采购法,要求充分的竞标和信息披露,减少相关领域的腐败。
  “国企改革的关键,是公开和透明。”这是今年3月习近平的公开表态,言犹在耳。接下去,这台大戏势必还将掀起更大的风暴。
    

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