近期，“农管”及其执法举措颇受舆论关注，农管指的是近年来各地陆续挂牌成立的农业综合行政执法队，“农管”这一非正式称呼反映了民间某种曾经对“城管”的担忧。而农业农村部发文解释，其有明确的执法边界的要求“法无授权不可为”，至于网友提到的“禁止农民房前屋后种瓜种菜”“不许村里养鸡养鸭”等不在执法范围之列。界面新闻等媒体的报道也提到，多数传闻的原型其实并非“农管”。
南都记者观察发现，成立“农管”背后有着国家推进综合执法改革的大背景，其目的正是为了解决多头执法、执法扰民等乱象，使行政执法更加高效、合理、规范。这项改革已进行多年，2018年以来改革力度加大。具体到农业领域，综合执法改革涉及对地方政府多部门职权结构的调整，改革期间一度遇到阻力和挑战。截至2022年底，市县两级农业综合行政执法机构已按要求组建完成。
此前大多数时候，农业综合行政执法改革是只有少数业内人士才会讨论的话题，直到这次意外“出圈”引起舆论关注。回顾改革历程，也能有助于了解“农管”改革背后的困境与目标。
3月30日，2023年全国农业综合行政执法“稳粮保供”专项行动在湖南省长沙市举办。据农业农村部官网
为何要“综合执法”？
解决多头执法、执法扰民等乱象
公开资料显示，综合行政执法的概念可以追溯到上世纪90年代，最初表现为多部门联合执法，以避免重复执法。至2018年的十九届三中全会出台机构改革方案，将深化综合行政执法改革作为一项专门的任务，并将文化市场、农业、市场监管、交通运输、生态环境5项列为首批改革项目，改革压力增大的同时，改革目标也逐渐明晰。
中央编办发布的一篇解读中谈到了综合行政执法改革的三个原因：（1）整合归并执法队伍，切实解决多头执法、多层执法和重复执法问题；（2）加强对行政处罚、行政强制事项的源头治理，切实解决违规执法、执法扰民问题；（3）探索建立体现综合行政执法特点的编制管理方式，切实解决综合执法队伍管理不规范的问题。
具体到农业领域的改革，中办、国办在2018年发布的《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》中提出，把分散在农业农村系统内设机构和所属单位的行政处罚以及跟行政处罚有关的行政检查、行政强制职能整合，集中交由新组建的农业综合行政执法机构来行使，以农业农村部门的名义对外统一执法。
对于农业系统，这次中央层面大力度部署的改革是突破既往阻力的契机。时任农业农村部副部长韩俊在2019年6月召开的改革工作现场会上谈到了这次改革之前的情况：我部自1999年起就在农业系统内部探索推进农业综合执法改革，但受各种主客观因素的制约，农业农村系统执法队伍多头分散、力量薄弱的问题并未得到根本解决，不少地方存在“重审批、轻监管”“重项目、轻执法”的现象，农业行政执法队伍素质参差不齐、职能界定不科学、条件保障不到位、执法着装不统一等问题仍然比较突出。
“要从根本上解决这些问题，就必须抓住这次行政执法体制改革的契机，以更大的智慧和勇气深化改革，着力解决制约农业行政执法的体制性障碍和深层次问题，努力构建适应新时代农业农村发展要求的农业综合行政执法体制。”他说。
经过半年多时间，已有25个省份印发了本地的改革实施方案，595个县（区）明确了农业综合行政执法机构，个别进度较快的省份，甚至全部完成农业综合行政执法机构挂牌工作。
但在介绍完成绩后，韩俊也谈到了改革初期出现的一些问题，例如，有地区片面追求跨领域跨部门大综合执法模式，个别地方甚至搞整市、整省推进，与中央明确要求组建五支综合行政执法队伍的精神不符；个别地区未能按照要求全面整合省级农业行政执法职责、组建农业综合行政执法机构，依然存在多头分散执法问题等。
农业综合行政执法人员向农户了解情况。据农业农村部官网
改革的中期困境
职能划转尚待明晰、执法制度有待健全
事实上，综合行政执法改革所要求的“职能整合”，因涉及对各级政府相关部门的职能调整，在推进中遇到了一些阻力，这也使得初期一些地方的改革方案留有“遗憾”。改革后，人员编制、资金、能力建设等方面也暴露出不少短板，改革步伐一度放缓。
福建农林大学2022年的一篇MPA专硕论文详细分析了当地某市农业综合行政执法改革的过程，该文作者就在该市农业农村局工作，“经历了改革的全过程”。改革前，执法工作分散在农业农村局下属的3个单位和海洋与渔业局下属单位及直属中队。改革后，当地成立农业综合执法大队，执法工作交由队内设综合科和9个直属中队完成，包括农资稽查、农产品质量安监、动物及动物产品安监、农机监管、渔政渔监、海上综合执法、船检等业务。
在作者看来，这次改革通过整合机构职能，降低了执法成本和内部行政成本，同时，也加强和执法力度，避免多头执法和执法扰民。不过，虽然当地改革起步较早，但依然存在职能划转不明晰、执法制度不健全、内部协调配合不充分等困难。
例如，综合执法大队应整合市农业机械管理站、植保植检站、种子管理站、畜牧兽医中心、农村经营管理站等单位执法职权，但受制于原有机构架构，除海洋渔业、农资、动物卫生监督、屠宰监管等执法职权因单位整体并入农业综合执法大队，能够较好地与原有执法工作衔接外，农机监管、农经监管、减负等农业行政执法管理权限划转不到位，依然实质上分散于多个部门，或者由职权原有单位行使。
同样值得关注的是，改革不彻底的现象也出现在人员方面。作者提到，人员转隶时，由于编制限制，没有从原承担相应职能的部门中抽调相应专业技术人员，导致部分农业农村领域存在执法死角。如农经执法中队，主要承担农村村级财务、基本农田保护、农民负担监督等职能，但未从原承担职能的站所划转人员，缺乏相应的会计、审计、土地等相关专业技术人员。
为何出现这些困境？中南财经政法大学博士孙明扬的博士论文对此次农业综合行政执法改革给出精彩的分析。作者调研了4省19县的改革情况后发现，执法机构的横向整合上，县级农业综合行政执法机构的整合程度主要依赖农业行政管理部门与县级政府之间的协商和谈判。机构性质、财政供养能力、地方编制数量等制度环境因素直接决定着机构和职能整合的基本方式。
“在职能分割方面，省、市、县三级执法机构的权力分割和职能分工并不相同，而各类执法任务主要沿着职责同构的行政化模式上下传导，职能和任务的传递相对混乱。基层农业行政主体不得不依靠内部‘党组会议’权宜性地调整分工，并再度切割执法权力。在执法权的纵向配置及执法力量的下沉中，县级农业综合行政执法机构的选择性放权和乡镇层级执法资源不足直接影响了乡镇综合行政执法机构的执法行为。”作者写道。
为了进一步推进农业综合行政执法改革，2021年农业农村部曾组织各省改革自查和交叉互评，称改革已经进入“最后一公里”。该工作要求各省（自治区、直辖市）农业农村部门强化督促指导，对所辖的全部地（市、州）和不少于50%的县（区、市）进行评价。在省内充分自查自纠的基础上，农业农村部法规司于2021年8-9月开展跨省交叉互评，进一步查找不足、挖掘亮点、实化措施。在通报的“典型案例”中，一些改革滞后、没有印发“三定”方案、人员到岗率低、缺乏资金保障的地区相继解决了这些问题。
在最新发布的回应中，截至2022年底，市县两级农业综合行政执法机构已按要求组建完成。
农业综合行政执法人员向农药经营户了解情况。据农业农村部官网
规范执法受关注
对执法事项实行清单管理，要求“法无授权不可为”
此次农业综合行政执法改革“破圈”进入公共视野后，能否实现改革所要求的规范执法颇受舆论关注。就此，农业农村部回应称，对执法事项实行清单管理，要求“法无授权不可为”。
农业农村部称，农业综合行政执法队伍的职责使命主要是打击假冒伪劣种子、农药、兽药等侵农害农违法行为，按照法定职责，各级执法队伍紧盯春耕备耕、三夏生产、秋冬种等重点时点，围绕品种权保护、农资质量、农产品质量安全、动植物检疫等重点领域、重点专项加大执法力度，查处了一批大案要案，充分发挥了执法的护农促振兴作用。
规范执法的一个关键依据就是《农业综合行政执法事项指导目录》。现行目录中共设251个执法事项，如“对农业机械维修者未按规定填写维修记录和报送年度维修情况统计表的行政处罚”“对销售的种畜禽未附具种畜禽合格证明、检疫合格证明、家畜系谱等行为的行政处罚”“对违反水污染防治法规定，造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的行政处罚”。
农业农村部还在回应中称，要大力推进农业综合行政执法规范化建设，要求执法人员牢固树立法治意识、程序意识，实现依法护农、依法兴农。
“我们一直强调，农业行政执法既要有力度，也要有温度。对于农民群众关心关注、反映强烈、利益攸关的严重违法行为，我们必须重拳出击；对于小农户、农民合作社、涉农小微企业等主体的轻微违法行为，要适当本着包容审慎的原则，更多采取劝导、警示、纠正等柔性执法方式；对首次轻微违法的，要探索建立免罚清单。对于农民利益受损的，不能只对违法行为人处罚了事，要主动搞好损害赔偿调解，尽可能帮助他们挽回损失。”回应称。
采写：南都记者 宋承翰 发自北京
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